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作者 | 陈泽旋

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编辑 | 张常旺

要在年内至少推进127个城中村改造项目的广州，正在研究推行房票安置。

近日，一份名为《广州市城中村改造房票安置实施办法（建议稿）》（下称《建议稿》）的文件在市场上流传，《建议稿》显示，广州市行政区内各类城中村改造项目的拆迁安置工作将采用房票安置的方式，包括政府收储、统筹做地和“三旧”改造等不同模式下的城中村改造项目。

具体操作是征收人将计划安置的房屋转化为货币，以房票形式出具给被征收人，由被征收人自行向参与房票安置工作的房企购买商品房，包括住宅、商业、商办、工业和车位。而按照广州现行政策，一般是由征收主体采用回迁安置或货币补偿等方式，向被征收人提供安置房或补偿款等。

时代财经以市民身份通过广州市规划和自然资源局了解到，广州市相关部门确已就房票安置政策开展研究工作，但仍处于初步的可行性研究阶段。

“市场上流传的《建议稿》只是很前期的研究成果，未来会不会实施、具体怎么实施还差得远，也可能讨论完之后就否掉这个事情”。广州市规划和自然资源局工作人员表示。

此外，市场传言还称，广州各区已在研究房票安置政策相关细则，但番禺区城市更新局向时代财经回应道，目前暂未收到相关文件，“要等市层面有明确的指示，才会开展下一步工作”，广州开发区城市更新局亦否认了该说法。

房票并非新生事物，在2015年至2018年的棚改货币化安置阶段，不少商品房库存高企的城市就已经实行了房票制度。在房票安置政策的带动下，这些城市也取得了较好的去化效果。但随着各地库存问题的解决，棚改货币化安置在2018年之后逐渐淡出市场，房票制度也更少被提及。

进入2022年，全国多个城市又陆续出台房票安置政策，或就相关政策的出台进行表态，与上一轮行情不同的是，部分省会和低线城市开始加入其中。而如果上述《建议稿》一旦落地，广州将是第一个实施房票安置政策的一线城市。

根据广州市人民政府网站，“十四五”期间，广州计划推进183条城中村的改造工作，而在今年，广州市、区两级将强力推进的城中村改造项目多达127个。另据广州市规划和自然资源局在今年2月公布的《广州市城市更新专项规划（2021—2035年）》（公开征求意见稿），到2035年，广州计划推进的旧村庄改造项目（注：旧村庄包括但不限于城中村）一共281个。

有了上一轮的经验，在楼市低迷的当下，房票安置政策被视为提振销售的重要手段，市场更是对拆迁规模庞大的城市落地相关政策充满了期待。

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旧改大量登场，广州研究房票安置政策

按照广州现行政策，目前的拆迁安置工作中，征收人一般采用回迁安置或货币补偿等方式，向被征收人提供安置房或补偿款等。而房票安置政策则鼓励央企、国企和有实力的民企积极参与，向被征收人提供商品房源供其自主选择，参与房企应对所提供房源的楼盘位置、商品房价格、购房优惠幅度、交付日期等作出承诺并向社会公示，因此，房票相对安置房的优势在于被征收人有更多的自主选择权，相较补偿款则有更多的金额奖励。

《建议稿》显示，房票票面金额是被征收人房屋按照广州现行拆迁安置补偿计算权益货币量化后的总金额，包括基础补偿金额、房票安置政策性奖励等。其中，基础补偿金额是房屋价值的等价转换，而房票安置政策性奖励比例则分区确定，中心城区的政策性奖励比例为2%，外围城区为5%，同时，以现金方式奖励被征收人3个月的临迁费。

房票可用于购买城中村改造项目辖区范围内现售备案的新建商品房以及安置房，当辖区范围内房票房源不足以满足安置需求，报市政府研究同意后，可在其他区统筹存量房源。房票房源所指的新建商品房不局限于住宅。不过，只有被征收人家庭在满足每户拥有一套住房的前提下，才可使用房票购买非住宅房源，包括商业、商办、工业和车位。

被征收认选择房票安置的方式并不意味着只能兑换房源。根据《建议稿》，房票的使用期限最长不超过24个月，当房票未在期限内使用的，在扣除房票奖励后可兑换成现金；而已使用但未超过面值的85%，余额按照未使用的比例扣除房票奖励后兑换成现金；已使用且超过面值的85%（含），余额才可兑换成等额现金。

在允许房票买卖的城市，被征收人还可提前退出房票。综合开源证券的报告和各地政府的公开信息可知，2022年至今，全国至少有55个城市出台房票安置政策，或就相关政策的出台进行表态。在已出台政策的城市中，大部分房票限定被征收人或其配偶、父母、子女使用，仅有少数城市允许一次或二次转让。

《建议稿》如果最终落地，广州将不仅是第一个实施房票安置政策的一线城市，也将是现行房票安置政策的城市中，为数不多允许房票自由买卖的城市之一。根据《建议稿》，被征收人使用房票所购买的商品住房不计入家庭限购套数，但在房票转让予第三人时，受让人需具备广州购房资格，并满足广州限购要求。

从厦门的经验来看，房票安置政策的实施不仅向市场释放了购房需求，允许房票买卖也在一定程度上活跃了市场。

厦门的房票使用期限是24个月，自房票核发之日起12个月内使用房票购房，持票者可获得使用面值5%的奖励，在第13个月至24个月使用的，则可获得使用面值2%的奖励。对有购房需求的人而言，通过购买房票便可得到房票奖励，相当于获取了购房折扣，一个关于房票的转让市场在厦门应运而生。

时代财经以购票人的名义咨询了不同的房票中介，在厦门，100万元面值的房票市场价格大多为101万元，购买人同时需要支付大约1个点的中介费用，即便如此，购买人在12个月内持房票买房时，100万元的面值依然可以享受3%的奖励。

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楼市待复苏，房票还能去库存吗？

在2015年至2018年的棚改货币化阶段，作为房地产去库存的方式之一，房票安置政策有效地解决了三四线城市商品房库存量高企的问题。在新一轮的房票安置浪潮中，市场也对此充满期待，尤其此时正值全国多地商品房库存量重回高位，而购房需求又陷入了低谷。

在棚改货币化阶段，鄂尔多斯楼市一度面临去化难题，是高库存三四线城市的典型代表。2016年，鄂尔多斯市被列为全国房地产去库存和棚户区改造的试点，当年3月，鄂尔多斯发布《关于做好房地产去库存工作进一步促进房地产市场平稳健康发展的实施意见》，提出力争利用三年左右的时间，全面完成全市房地产去库存任务。

一场关于回迁安置、棚改和去库存的战役在鄂尔多斯打响。鄂尔多斯市人民政府网站在2019年9月3日公布的数据显示，2016年以来，鄂尔多斯通过控制房地产开发增量，创新实施“房票”政策盘活房地产存量，推行棚户区改造货币化安置等政策措施，使住宅库存量下降65%、商业库存下降45%。

在全国层面，棚改货币化安置阶段同样取得显著的去化效果。克而瑞研究中心的数据显示，以套均住房面积85平方米测算可知，2017年全国棚改货币化安置大约实现去库存3.1亿平方米，占当年全国商品住宅销售面积的比重达到21.5%，而2014年这两项数据分别为0.4亿平方米和3.4%。

不过，不同于棚改货币化安置阶段，房票安置政策被明确为去库存的方式之一，2022年以来陆续出台房票安置政策的城市，基本都称政策目的是拓宽房屋征收与补偿安置渠道，满足人民群众对安置房屋的多样化需求。

根据开源证券在7月30日发布的报告，2022年以来一共有55个城市推行房票政策，数量较棚改货币化安置阶段显著提升，与上一轮行情以三四线城市为主不同，此轮推行房票政策的城市开始出现省会和低线城市。不过，时代财经通过多地政府网站了解到，这其中不少城市仅仅对房票安置政策的出台进行支持性表态，已出台政策的城市大部分仅在个别或几个行政区域执行。

厦门在2022年12月14日出台的房票安置政策，是面向岛外四区（即集美区、海沧区、同安区、翔安区）集体土地上具有合法产权住宅房屋的征收补偿，并未覆盖到厦门全市；合肥目前仅在长丰县、庐江县两大县城试行房票安置政策；重庆则仅在今年4月发布的《重庆市棚户区改造三年行动计划（2023—2025年）》（征求意见稿）中提到支持有条件的区县推行房票等货币化安置方式。

“从去年开始的新一轮房票安置政策的影响能有多大，还有待（多地）政策实施细则的落地，目前还没有大范围地推行”，广东省城规院住房政策研究中心首席研究员李宇嘉指出。

厦门房票在今年5月第一次大规模进入楼市，当时，房企们为了争夺客户，在同安区的郭山村打响拆迁户争夺战，该村是同安第一个使用房票进行房屋征收补偿的整村搬迁项目，也是目前厦门房票规模最大的一个，涉及郭山村后狮尾里、新厝里、前院里等3个自然村，一共1217人。

不过，克而瑞福建区域研究经理莫端在5月向时代财经指出，由于房票只能在本区域内消化，房票将会保证岛外部分板块的有效库存去化，且会愈发偏向综合资源集中的楼盘项目，市场只是呈现点状回暖，并没有提振和扭转整体的楼市形势。

克而瑞福建区域的数据显示，上半年，厦门一共卖出11204套新房，成交面积约119.91万方，成交量同环比齐升，而7月厦门新房成交量跌破1000套。

合肥市长丰县自去年12月14日正式推行房票安置政策，截至目前，长丰县已公布了两批房屋征收房票安置房地产企业及项目名单。不过，从房企反映的情况来看，房票同样没有在长丰县取得明显成效。

中环城玫瑰公馆在5月10日进入第二批房票安置项目名单，虽然该项目的房票房源多达180套，但一名工作人员告诉时代财经，“最近没有（持票）人来咨询，我们是商业项目，他们更愿意去买住宅”。而住宅项目尚阳里的工作人员却表示，自5月以来，该项目通过房票成交的房源仅有个位数，项目的房票房源数量高达232套。“我们通过拆迁办了解到房票数量还是蛮多的，只是（碍于）现在的市场大势，很多人的购房需求不是那么强，他们还是觉得把钱拿在手里稳妥一些”。

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房票兑付资金成难题，郑州踩下刹车

与此同时，没有了第一轮房票安置政策一般规模的中国人民银行PSL政策（注：PSL指“抵押补充贷款”）支持，此轮房票安置政策能对购房消费产生多大的拉动作用，同样让市场存疑。

房票可以理解为地方政府发行的住房消费券或拆迁支票，居民先凭房票购房，政府随后向房企兑付资金。对于政府而言，实施房票安置政策的保障在于拥有足够资金兑付预算。

根据民生证券的报告，2014至2019年，中国人民银行向政策性银行提供约3.6万亿PSL，政策行再向地方投放棚改专项贷款，棚改专项贷款占棚改货币化资金来源的80%左右。这为房票安置提供了低成本、长期限的雄厚资金支撑，地方政府再通过卖地收入偿还贷款，由此形成资金闭环。不过，2018年之后，棚改货币化安置开始退潮，PSL规模逐渐萎缩，房票也随之降温。

关于房票安置政策的资金问题，目前市场上存在的主流看法是政府采用房票代替一次性大额现金支出，与房企结算亦可分期付款，短期内可以有效地减轻政府财政压力，但如果对房地产市场的刺激效果不佳或财政预算不足，同时没有给予一定量的融资工具支持，后续的财政压力依然会显现。

根据《广州市城中村改造房票安置实施办法（建议稿）》，广州同样是通过土地收入来支持房票资金的兑付，被征收人完成房票购房后，政府部门将支付票面金额的10%，城中村土地拆迁平整后支付票面金额的20%，城中村土地出让（划拨）后再支付票面金额余下的70%。

实际上，用土地收入来覆盖房票资金的方法已在福建省南平市顺昌县得到使用。新华社主办的《半月谈》在8月22日一篇报道中援引顺昌县副县长李军的说法称，县财政压力比较大，因而把房票安置贯穿于征迁全过程，房票以政府信用为担保，县政府为开发商设定的兑现期为2年，这就为政府赢得2年兑现缓冲期。

然而，李军又表示，通过首轮征迁顺昌县获得580亩优质土地，其中340亩可以用于出让，原打算依靠土地出让金来覆盖房票，但从去年至今，该县没有出让一块土地，这成为房票安置循环中的一个堵点，在这种困难情况下，顺昌县通过筹措资金提前兑现部分房票。

作为新一轮房票安置浪潮中较早出台相关政策的省会城市，郑州在推行房票安置的过程中同样遇到了资金难题。

2022年6月8日，郑州针对6大中心城区发布了《郑州市大棚户区改造项目房票安置实施办法（暂行）》，有效期至2024年12月31日。不过，郑州市住房保障和房地产管理局工作人员告诉时代财经，政策出台之后便遇到全国性的停贷风波，“工作重点都转到保交楼上面了，原先准备的（房票）资金也全部去了保交楼，后续房票政策没有继续跟进，等于暂时搁置了”。

上述工作人员表示，郑州房票安置工作的资金来源是政策性银行（国家开发银行）贷款，房票安置政策的推进还需视后续资金情况而定，“如果有资金可以继续推进，没有资金只能到时候再说了”。

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